Победит ли модернизация коррупцию?

Недавно в Новосибирске прошла представительная научно-практическая конференция «БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: УРОКИ РЕФОРМ».Тема, что и говорить. Самая что ни на есть актуальная. Не случайно о борьбе с коррупцией у нас говорят на всех уровнях: от Кремля до самого маленького муниципального образования.

Тему продолжает доклад известного политолога, президента Фонда "Индем" Георгия Сатарова "Модернизация, коррупция и институты". с которым он выступил у наших соседей – в Барнауле.

-- Если употреблять такую определяющую альтернативу – модернизация – это "куда ехать?" или "на чем ехать?", то я считаю, что модернизация – это "на чем ехать". Эффективные демократии это и показывают. А наша российская история показывает нечто противоположное: как плохой паровоз на плохих рельсах, если он решил куда-то повернуть, то обязательно упадет набок. Говоря словами Парсонса, демократия – это такое устройство общества, которое обеспечивает институциональную адаптивность, то есть способность к изменениям без саморазрушения.

Отсюда следует аксиома номер один: цель модернизации – это качественное изменение работы институтов для резкого повышения их эффективности.

Для чего нужны институты? Здесь я воспользуюсь словами американского мыслителя Роллса – "справедливость есть первая доблесть социальных институтов" и Августина Блаженного - "при отсутствии справедливости что такое государства, как не большие разбойничьи шайки?". Итак, нужно изменить институты управления, и главной задачей должна быть справедливость в самом широком смысле слова.

Я рассматриваю три характеристики, которые измеряются общеизвестными индикаторами: богатство – ВВП на душу населения (то есть сколько производит страна в пересчете на душу населения), уровень коррупции и эффективность управления (ежегодно Всемирный банк публикует индекс эффективности управления по более чем 200 странам). Между этими характеристиками высокая корреляция: чем честнее страна, тем она богаче, чем выше эффективность управления, тем меньше коррупция, и наоборот, и т.д.

Есть взаимосвязь между уровнем коррупции и богатства, можно было бы сказать "коррупция – это бедность", но это не совсем так. Если мы посчитаем частную корреляцию между коррупцией и богатством, то контролирующей переменной будет являться эффективность управления. Между коррупцией и богатством нет собственной зависимости, она индуцируется влиянием эффективности управления: если управление эффективно, то уровень коррупции маленький, а люди богаче. Если зафиксировать в качестве контролирующих переменных богатство или коррупцию, то такого резкого падения мы не обнаружим. То есть эффективность управления – определяющая, базовая единица.

Маленькая доля расходов на государство – это следствие, а не причина эффективного управления (то есть эффективность управления важнее, чем количество чиновников).

Всемирный банк выделяет шесть индикаторов эффективности управления: право голоса и подотчетность, фактически – эффективность политической конкуренции, политическая стабильность и ненасилие, эффективность исполнительной власти, качество нормативной базы, верховенство права и способность ограничивать коррупцию. Все они коррелируют между собой, но если разобраться в этих зависимостях более глубоко, то картинка будет иная. Мы разработали два различных индикатора, которые позволяют определить, в какой мере каждая из этих шести характеристик влияет на все остальные.

Верховенство права в большей степени влияет на эффективность управления в целом, выше, чем политическая конкуренция или эффективность исполнительной власти. Стабильность же является результатом, а не причиной эффективного функционирования институтов, как нам часто пытаются преподносить. Качество законов, формальных норм, - второстепенная вещь, оно не очень существенно по сравнению со способностью ограничивать коррупцию и верховенством закона.

Если взять изменение значения эффективности институтов с 2000 по 2008 год и измерять не между статическими состояниями, а между динамикой за восемь лет, оказывается, что для позитивной динамики первое место занимает способность ограничивать коррупцию, а второе – снова верховенство закона. В шести странах был проведен экспертный опрос, который должен был дать оценку функционирования судебной власти по совокупности критериев. Наименее существенны формальные аспекты независимости судов – качество норм, обеспечивающих независимость судов, формальный аспект правосудия и др. Наиболее важны качество практики реализации норм, неформальные аспекты доступности судов, справедливости правосудия. То есть то, что связано с нормами, не является, с точки зрения экспертов, серьезным препятствием для нормального функционирования судебной власти.

Что же все это означает с точки зрения модернизации? В чем принципиальное различие между демократическими обществами и недемократическими? Наш ответ – и он проверялся другими исследованиями – в развитых демократиях базовые социальные отношения – горизонтальные: доверие, конкуренция, кооперация, горизонтальные коммуникации. В недемократических странах базовые отношения – это властное доминирование или подчинение, о коммуникации трудно говорить, это скорее информация сверху вниз, и т.д. Властные институты всегда работают на обеспечение базовых отношений, горизонтальных или вертикальных.

Модернизация всегда начинается с нормативной революции (например, в России с начала 1990-х за десять лет революционно меняется система норм), но социальные отношения, социальная психология гораздо более инерционны. И возникает противоречие между формальными нормами, которые подталкивают властные институты обеспечивать горизонтальные отношения, и привычкой власти и общества, по-прежнему настроенных на вертикальные отношения. Работа судов – типичная иллюстрация, когда с нормами все хорошо, но эти нормы не выполняются, потому что влияние вертикальных отношений сильнее, чем писаные нормы.

Главный вывод – центр тяжести развития правовой системы находится не в законодательстве, а в обществе. Если мы хотим модернизации, то сосредотачиваться на изменении норм наивно и неэффективно, хотя они, конечно, должны совершенствоваться. Если не учитывать неформальные отношения и не пытаться на них влиять, ничего не получится.

Когда говорят о модернизации, очень часто говорят ЧТО делать. Но если не учитывать, КАК делать, то ничего не получится. По сравнению с традиционной практикой, приведенные здесь рекомендации как раз на это и направлены. Правовые институты – сопутствующие обстоятельства, и считать их базовыми – кардинальная ошибка.

Любые модернизационные разработки должны быть публичными; у нас это все последнее десять лет осуществляется в режиме спецоперации, эффект известен. Они должны формулироваться не в терминах институциональных изменений – "вот эта норма должна выглядеть вот так, и это цель", а в терминах измеримых потребительских характеристик. Например, если говорить о правосудии, то это - справедливость, доступность.

• Изображения
• Медиа файлы